近距離（きょり）列車用としてちょうどよい機関車が求められていた1930年代、各地の支線や入れ替えで使う機関車は、鉄道国有化以前の蒸気機関車など、一線を退いた車両で運用されていたが、老朽化が深刻となったことから鉄道が国有化されて初めてタンク機関車としてC10形が製造された。C10形は優秀な機関車であったが、地方の線路規格の低い路線には入線できなかったことから、車輪一つにかかる重さを小さくして軸重を軽くし、線路規格の低い路線でも運用できるようにしたのがC11型である。大型機関車の経験を生かしてつくられ、小型ながら高性能をほこっていた。381両も生産されて日本各地で活やくした。